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【央视新闻客户端】

网上有关“如何完善我国环境保护规划制度”话题很是火热
，小编也是针对如何完善我国环境保护规划制度寻找了一些与之相关的一些信息进行分析，如果能碰巧解决你现在面临的问题 ，希望能够帮助到您
。

2007年, 经济合作与发展组织 ( OECD)在经过

18个月的调查后所形成的 ?中国环境报告#中指出:

却与世界上最贫穷的国家近似 %

[ 1]。作为我国经济

社会集聚中心和人类活动最活跃的区域, 城市的工

业化和城市化的高速增长在带动区域和全国经济快

速增长的同时, 也产生了严重的生态环境问题 。近

年来, 随着中央与地方对城市生态环境问题治理力

度的不断加大, 部分城市及部分环境指标已有所好

转, 但城市生态环境整体趋势仍不容乐观, 并影响到

了全国和地方经济的可持续发展
。充分认识城市生

态环境问题现状、成因及其发展趋势, 制定合理恰当

的保护目标, 采取全面有效的应对措施, 确保城市生态

环境与经济发展相协调已成为当前的一项紧迫任

务。

一 城市生态环境的主要问题

1. 空气污染依然严重

2007年, 空气质量达到和超过国家二级标准的

城市数量比重达到 60. 5%, 劣于三级的比重下降至

3. 4% , 城市空气质量相比 2001年已有所好转

&, 但

我国城市空气污染问题依然严重 。依据世界卫生组

织 (WHO) 2005年发布的空气质量准则中的相关标

准

[ 2], 中国城市空气中的主要污染物质二氧化硫

( SO2) 、可吸入颗粒物 ( PM10)等普遍超标 (图 1), 城

市空气质量长期处于不健康状态; 而联合国环境规

划署 (UNEP) 2007的年度报告表明, 中国城市最为

密集的东南沿海地区是全球可吸入颗粒物浓度高于

60( ?g /m

3, 即微克 /立方米 )的两大城市密集区之一

(另一地区为印度半岛 )

[ 3]; 在全球空气污染最为严

重的十大城市中, 中国占了其中的 8个

[ 4]
。2. 水体污染普遍, 缺水问题严峻

全国目前有三分之一的河流
、75%的主要湖泊、

25%的沿海水域遭受严重污染

[ 1], 而这些污染水体

主要分布于城市周边或流经城市。主要城市内湖水

质基本上为劣(类, 超过二分之一的城市市区地下

水污染严重并在整体上呈恶化趋势

& 。水体污染造

成了城市地区严重的饮用水安全问题。在 113个环

保重点城市中, 16个城市饮用水水质全部不达标,

占重点城市的 14%; 74个饮用水源地水质不达标,

占饮用水源地的 20. 1%; 5. 27亿吨取水量水质不达

标, 占重点城市取水量的 32. 3%

)
。水体污染也加

剧了城市水资源的普遍短缺。据水利部统计, 全国

现有的 600多座城市中, 超过三分之二的城市存在

缺水问题, 其中六分之一左右的城市缺水严重, 缺水

总量为 60亿立方米 。

3. ?垃圾围城 %问题突出

全国城市每年产生垃圾 1. 6亿多吨, 占世界总

量的四分之一以上, 且仍以每年以 8% - 10% 的速

度增长; 累计堆存量超过 70亿吨, 占地 5万多公顷,

200多个大中城市已被垃圾所包围

[ 5]
。由于我国主

要采取填埋或露天堆放的方式, 城市垃圾所导致的

水体污染 、土壤污染
、空气污染等二次污染问题非常

严重。

4. 噪声污染明显, 功能区达标率偏低

2007年, 超过 28% 的城市区域环境噪声超过

60dBA(加权分贝 ), 8% 的城市道路交通噪声超过

70dBA; 而在达到较好标准的城市中, 诸多城市的平

均噪声值仅稍好于较好标准的临界值 。在环保重点

城市中, 分别有 10个与 12个城市的区域噪声值和

道路交通噪声值相比 2006年有明显增加
。在环保

部门监测的 175个城市中, 各类功能区昼夜达标率

普遍较 低, 其 中 0 类 功能 区 夜间 达 标率 仅 为

32?8%

&。

5. 城市生态系统整体脆弱

众多学者对国内不同城市生态足迹和生态承载

力的计算结果表明, 我国城市普遍存在较高的生态

赤字, 城市生态系统呈现出较高的脆弱性, 生态失衡

问题严重 。通过 CNKI(中国知识基础设施工程 )检

索到的近 100个城市中, 仅有哈尔滨、丽水 、衡阳
、榆

林四个城市的生态足迹与生态承载力比值低于世界

1. 22的平均值

[ 6], 其余城市的比值普遍在 3以上,

其中天津、武汉 、北京、太原四个城市的比值均超过

了 20(图 2)

[ 7- 8]
。

城市绿地率的不足也表明了我国城市生态系统

失衡问题的严重性。据国外学者的研究, 50% 以上

的绿化覆盖率能保持城市良好的生态环境 。而根据

住房和城乡建设部统计, 我国近年来城市绿化水平

虽呈上升之势, 但至 2007年末, 城镇绿化覆盖率仅

为 35. 29%, 建成区绿地率仅为 31. 3%
。

二 城市生态环境问题成因分析

1. 传统的工业化道路

在长期压缩式经济发展的背景下, 工业的外延

增长方式所引发的大规模工业基础设施建设在短期

内消耗了大量的自然资源。另一方面, 其所形成的

大规模低效率产业的单位产出在资源与能源消耗数

倍于发达国家的同时排放了更多的废弃物 。偏重重

化工业的经济结构则使水
、土地、能源等基本资源高

度紧张, 并在客观上限制了污染程度相对较低的服

务业的发展。同时, 由于资源环境价格长期扭曲, 污

染治理为工业企业所普遍忽视
。在环保重点城市

中, 至今仍有 13个城市的工业企业废水排放稳定达

标率不足 40% , 15个城市重点工业企业二氧化硫排

放稳定达标率不足 20% , 17个城市重点工业企业粉

尘排放稳定达标率不足 10%

)。

中国工业企业长久以来的主要布局致使传统工

业化发展模式所产生的负面生态环境效应和外部不

经济性多由城市及其临近周边区域承担, 这在资源

型城市尤为明显 。1993年, 在城市市区完成的工业

产值在全国工业总产值中所占的比重达到 66. 4% ,

大量工业废弃物被直接排入市区

[ 9]
。近年来, 随着

人们环保意识的提升, 发展较快的大城市开始大量

向外搬迁工业企业。但由于迁入地区多为城郊 、周

边工业园
、临近农村 (很可能是城市的未来扩展区

域 )及相对落后的其他城镇, 加上搬迁后并未严格

配套环保措施, 事实上并未带来城市生态环境的显

著改善 。

2. 脱离客观实际的城市化模式

脱离客观实际的城市化模式主要表现为脱离国

情和产业支撑能力的 ?冒进式 %城市化, 以及城镇蔓

延式发展模式所导致的城市空间失控

[ 10]
。而脱离

客观实际的城市化对资源要素的占有和损耗具有不

可再生性, 对环境要素的损害具有累积性

[ 11]。

在 ?城市化已落后于工业化 %等思想的主导下,

中国仅用 22年就完成了从 20% 到 40%的城市化进

程 。这种超出国情的 ? 冒进式 %城市化给城市生态

环境带来了多方面的压力
。城市相较于农村具有更

高的人均资源消耗量和人均废弃物集中产生量

[ 12],

城市人口数量和人口密度的快速提高 ( 2006年城市

人口密度达 1997年的 8倍多 )势必加剧城市单位空

间的污染压力。大量新增城镇人口的就业需求提高

了城市关停高污染产业的难度, 并在客观上促生了

低水平电子垃圾拆解等污染型产业在城市周边的集

中 。

1990年后, 盲目求大的规划思路和 ?经营城市 %

的冲动加速了中国城镇的蔓延式发展
。 1997年至

2007年间, 中国城市建成区总面积扩张了 71%, 其

中北京和宁夏两个城市扩张了 160% 以上

中国城镇的人均占地面积已达到 130平方米, 超过

美国特大城市纽约 112. 5平方米的标准

[ 12] 。不切

实际的城市规模消耗了大量耕地、绿地和湿地, 破坏

了城市周边的生态屏障, 同时增加了城镇环保基础

设施的建设难度。 2007年, 仍有超过 1. 7万个城镇

未建设污水处理厂

[ 1], 已建污水处理设施的正常运

行率也仅为 50%
。

3. 政府直控型城市环境治理模式

我国城市环境治理职能几乎全由城市政府承

担

[ 13], 这在便于综合管理的同时也导致了政府负担

过重 、行为短视和公众参与不足等问题, 致使城市环

境治理无序而低效。

2000年以来, 全部城市环境基础设施建设及相

当一部分企业的污染治理投资均由政府承担, 企业

自筹工业污染治理投入占环保投资总额比重不足

18% 。这实际上表明, 主要依靠财政的环保投入无

法满足城市的环保需求
。而相关部门之间尚未明确

的职责分工及监督缺位则使本已不足的环保资金未

能得到高效利用, 具体表现为城市环境管理与保护

中的多头管理; 城市环境规划制定缺乏科学论证且

执行不力; 环保政策忽视区域关联性, 城乡联动
、城

市群联动难以落实。

此外, 过于依赖行政力量的城市环境治理在限

制公众参与的同时, 也容易造成公众的冷漠态度和

对立情绪, 增加了城市环境治理的难度 。相关调查

表明, 仅有 18% 的公众会 ?主动了解环保知识 %,

26%的公众 ? 经常采取环保节能行为 %, 同时却有

47%的公众明确表示不会举报环保违法行为

[ 14]
。4. 全球化带来的生态环境负面效应

全球化背景下, 产业转移和国际贸易成为发达

国家转嫁环境外部性的两种重要途径, 而我国在一

定程度上已成为发达国家的 ?污染天堂 %

[ 15- 16]。长

期以来, 我国吸引的外商直接投资主要集中于采矿

业、制造业等污染较为密集的行业, 主要进出口产品

结构也表现出明显的污染密集特征 (表 1) 。另外,

根据海关统计年报, 2006年我国进口废弃物已达到

3895万吨, 进口金额为 133. 47亿美元, 比 1990年

增长了 50倍
。如前所述, 城市及其临近周边地区将

是这种产业的主要分布地, 相应的生态环境负面效

应也必将由其来承担。三 城市生态环境发展趋势

2007年, 在二氧化硫和单位 GDP能耗出现 ?双

下降%时, 一些学者依据环境库兹涅茨曲线 ( EKC),

认为中国环境保护即将迎来 ? 拐点 %, 并出现了 ?苏

南太湖沿岸主要城市环境 +拐点, 已提前出现%的论

断

[ 17] 。但仅凭几项环境指标的好转, 及理论与实践

上尚存在争议的环境库兹涅茨曲线所得出的结

论

[ 18- 19], 显然值得商榷
。事实上, 在城市环保欠账

尚未还清, 外向型传统经济增长存在巨大惯性, 城市

化和工业化快速发展阶段重叠的情况下, 我国城市

仍然面临着巨大的生态环境压力。

1. 传统工业发展模式下的城市环境压力与趋势

由于深层次的体制机制问题尚未解决, 我国依

赖资源和资本高投入的工业发展模式并未改变, 电

子 、钢铁
、机械、石化 、化工
、汽车等重工业仍是许多

城市的支柱产业, 而第三产业比重普遍偏低且增长

乏力 (图 3) 。而发达国家城市环境明显好转时, 其

工业从资本依赖型向效率依赖型转变已达百年以

上, 且第三产业已成为经济增长的主要推动力 (如

美国 1980年、日本 1995年和英国 1998年的三次产

业比重分别为: 2. 8?36?61. 2, 1. 9?38. 2?59. 9,

1. 8?29. 5?68. 7)。若保持目前的工业发展状态和趋势, 并在 2020

年前保持年均 7% 的经济增长速度, 那么在未来十

多年中, 平均每年将有 2173亿立方米水资源 、29. 5

亿吨标煤被工业企业所消耗, 同时产生 27. 3亿吨工

业固体废弃物, 排放 1195万吨工业烟尘、3315万吨

工业二氧化硫和 382亿吨工业废水
。在工业环保设

施缺口尚未得到有效填补的情况下, 这无疑会为本

已脆弱的城市生态系统带来更强的生态胁迫效应。

2. ?冒进式%
、?蔓延型%城市化模式下的城市环

境压力与趋势

根据诺瑟姆的 S型城市化发展曲线, 我国已进

入城市化的快速发展阶段 。国内专家学者的预测也

表明, 至 2020年前, 中国城市化水平将以年均 0. 77

- 1. 16个百分点的速度增加, 并在 2020年底达到

55% - 70% 
。即使以较为合理的年均提高 0. 8个百

分点的速度增加, 且假定城市人均资源消耗量和人

均废弃物排放量将保持 2007年的水平不变, 按目前

的城市人均用地水平和资源消耗水平, 在未来十多

年中全国城市将累计消耗 5264亿立方米的淡水, 占

用 2. 6万平方公里的土地, 产生 21亿吨的生活垃

圾, 排放 4200亿吨的生活污水, 增加 468万辆汽车

(未计企业和政府用车 )。若延续以往的 ?冒进式 %

和? 蔓延型 %城市化模式, 我国城市生态环境将面临

极为严峻的挑战 。四 城市生态环境保护对策

1. 合理确定城市环境保护目标

制定城市生态环境保护具体对策, 应以合理的

环境保护目标为前提
。而合理的目标须遵循系统协

调、宜居 、分类引导等原则。系统协调重在协调城市

资源
、环境、生态与社会经济关系, 统筹城乡 、区域间

的环境保护协同性; 宜居重在体现人文关怀, 关注环

保投入实际效果, 满足居民对环境的需求; 分类引导

重在因地制宜, 客观看待城市整体发展的地域差异

性 。

就全国整体而言, 要实现城市可持续发展的目

标, 必须在 2020年之前实现城市污染的源头治理,

有效控制主要污染物的超标超量排放, 切实遏止城

市生态环境恶化的趋势
。至 2030年, 应基本完成城

市环境保护的历史性转变任务, 实现城市环境保护

与经济发展的同步
、并重、融合, 进一步完善城市生

态环境保护机制, 能有效应对发展中的新环境问题。

2. 走新型工业化道路

在全国工业化整体处于中期 、第三产业发展滞

后的国情下, 强调以提高效率实现经济增长的新型

工业化道路对我国城市生态环境的改善具有重要的

现实意义 。而要顺利推进新型工业化, 须重点解决

体制层面的遗留问题

[ 20], 主要包括以下措施:

!!! 完善市场经济体制, 减少城市政府对土地
、

水、能源以及信贷等资源的过大配置权
。依靠成熟

市场和适当的行政法规使资源流向资源利用效率

高 、环境效益好的工业企业。

!!! 切实改变以 GDP增长速度为主要指标的

政绩考核标准 。在绿色 GDP尚不完善的情况下, 将

城市生态环境的保护与改善纳入政绩考核体系。

!!! 进行税制改革
。消除过去以生产型增值税

为主体的财政税制对各级政府发展价高税丰的重型

化工业产业的 ?鼓动 %效应。

!!! 改善资源要素和环境价格长期扭曲的问

题 。在资源和环境尚难以准确以货币定量化的情况

下, 合理运用经济手段和行政手段, 对资源和环境的

使用价格进行矫正, 推进 ? 三高%企业的技术改造,

减少发达国家环境外部性的转嫁
。! !! 重视产业投资导向的引导作用, 鼓励信息

产业等城市生产型服务业及实行清洁生产的工业企

业, 有利于生态产业链形成, 推动其延伸产业的壮

大。

3. 积极建设生态城镇

生态城镇既是城市生态环境的发展目标, 也是

促进城市生态保护和环境改善的有效手段 。生态城

镇建设要求从人们的需求和生态系统健康这两个角

度去考虑城市的建设和发展模式, 并以科学的战略

规划和生态学理论为指导进行城市建设, 以实现发

展与自然的平衡
。这与哲学中所强调的实现 ? 人的

尺度与物的尺度之间的平衡 %的可持续发展思想本

质一致, 有利于有序推进城市生态环境保护这一系

统性的复杂工程。

目前我国在生态城市理论及实践方面仍存在不

少误区, 需从以下几方面做出努力:

! !! 以科学
、权威的战略规划统筹生态城镇发

展 。应从生态系统承载力出发, 重点确定合理的城

镇化速度、城镇规模 、产业结构、环保投资安排等内

容, 并依据当地资源要素配置实施差异化的建设模

式, 从宏观上理顺城镇社会经济发展与生态环境间

的协调关系
。

! !! 提高生态价值认识, 构建民主的决策与监

督体系。应提高政府官员
、企业管理者和公众对城

市生态价值的认识, 从根本上消除管理、生产和消费

中的环境短视行为 。

! !! 充分发挥生态城镇评价标准的引导作用
。

修改?生态县 、生态市
、生态省建设指标 (试行 ) #, 以

体现城市资源利用效率、环保法律法规的健全性 、居

民综合生存环境状况和绿色消费水平等内容, 纠正

目前存在的认识误区, 如 ?生态城镇规模越大越好 %

等。

! !! 大力发展循环经济, 构建区域循环经济网

络 。应加强工业企业生态循环链和城市生活废弃物

回收利用体系的有机耦合, 形成保障城市生态系统

稳定的区域循环经济网络。

4. 改革城市环境治理模式

( 1)理顺环保管理机构的关系, 明确城市环境

规划的法定地位

在法律层面, 应清晰界定中央与地方
、城市各部

门间在环境治理中的职责, 解决多头管理、监督缺位

等问题
。明确城市环境规划的法定地位, 确定科学 、

民主的环境规划编制
、审核、批准 、实施和监督制度,

充分保障专家
、社会组织、公众意见与意愿在规划中

的反映, 增强城市环境规划对城市经济发展与建设

决策的约束作用。此外, 应建立建成区与郊区 、城市

与乡村、城市与城市间的区域联动环境治理机制, 提

高城市环保投入的效率 。

( 2)积极引入市场手段, 推进政府职能转变

改变城市环境治理中对行政力量过于依赖的局

面, 积极运用经济
、市场等综合手段, 提高管理效率
。

加快政府从环境治理主导投入向引导投入的转变,

通过改革和规范市场准入规则, 推进环保基础设施

建设, 如引入 BOT、TOT 、合资经营
、社区自助等模

式, 积极引导社会资金在城市环保中的投入。

( 3) ? 改堵为疏 %, 注重培育自愿型环境治理模

式

通过构建多元主体参与共建的机制, 解决城市

环保中的 ?市场失灵 %和 ?政府失灵 %, 缓解政府与企

业、公众在城市环保领域的对立 。可通过严格的环

境规制 、适当的政策倾斜
、公开的环境信息制度、有

效的公众参与平台 、积极的环保宣传等, 增加企业进

行超前环境治理和个人主动环保行为的预期收益,

推进自愿型环境治理模式的发展
。

五 结论

传统的工业化道路
、脱离客观实际的城市化、政

府直控型的城市环境治理模式及不合理的世界经济

秩序是造成目前我国城市生态环境问题突出的重要

根源。在全国工业化快速发展 、城市化快速推进
、居

民消费结构快速转变三大阶段重叠的背景下, 城市

生态环境问题能否有效解决, 不仅关系到城市本身

的发展, 也关系着全国经济的平稳快速发展与和谐

社会建设目标的最终实现 。

城市生态环境问题是与工业化和城市化发展紧

密相关的世界性问题
。针对我国城市生态环境问题

的实际情况, 应在借鉴国外经验教训的基础上, 以新

型工业化、生态城镇建设和环境治理模式改革为核

心, 构建完善的生态环境法律法规体系 、管理组织体

系、资金投入体系
、技术支撑体系和多元主体参与体

系, 以更好地实现城市生态环境保护工作的系统推

进。

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